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Em 30 de janeiro de 2025, os senadores Mike Crapo, presidente do Comitê de Finanças do Senado, e Ron Wyden, membro sênior do Comitê, divulgaram conjuntamente uma rascunho de discussão que acontecerá no marco da Lei de Assistência e Serviço ao Contribuinte (“TAS”). Este projeto de lei representa um passo significativo para melhorar a administração tributária dos EUA. Das 68 disposições do projeto, cerca de 40 se alinham com as recomendações que a TAS defendeu em nosso recente Relatórios anuais para o Congresso e Livro Roxo de Recomendações Legislativas.
Em um artigo do blog anterior, enfatizei como essa legislação poderia aumentar significativamente os direitos do contribuinte. Continuando a conversa, este blog se concentra na supervisão do preparador de declarações, uma questão crítica para garantir a proteção do contribuinte. Argumento que as disposições do TAS Act atingem um equilíbrio razoável entre proteger os contribuintes e minimizar encargos indevidos sobre os preparadores de impostos.
A cada ano, milhões de contribuintes contratam preparadores de declaração de imposto de renda pagos para garantir que suas declarações sejam arquivadas com precisão e que eles reivindiquem os benefícios fiscais aos quais têm direito de receber por lei. No entanto, um desafio de longa data persiste no setor de preparação de declarações: os preparadores pagos geralmente não precisam atender a nenhum requisito de educação ou ética. Essa falta de responsabilidade criou um ambiente em que alguns preparadores são propensos a erros ou, pior, se envolvem em práticas fraudulentas. Muitas vezes, os contribuintes não são bem atendidos e o fisco público é prejudicado. Em 2023, mais de 60% de todas as declarações preparadas para contratação foram preparadas por indivíduos sem credenciais profissionais (ou seja, indivíduos que não sejam contadores, advogados ou agentes registrados).
Embora muitos preparadores de declarações não credenciados sejam competentes e éticos, a ausência de supervisão federal permite que preparadores inescrupulosos ou não qualificados cometam erros dispendiosos ou até mesmo perpetuem fraudes com apenas consequências menores. Para os contribuintes, as consequências de tais práticas podem ser severas, variando de benefícios fiscais não reclamados a auditorias e penalidades resultantes de declarações errôneas ou fraudulentas. No contexto da administração tributária, a supervisão dos preparadores de declarações é uma necessidade prioritária.
Estudos revelam padrões preocupantes de erros cometidos por preparadores de impostos não credenciados. Esses estudos, incluindo auditorias de “visita de compras” conduzidas pelo Government Accountability Office (GAO) e pelo Treasury Inspector General for Tax Administration (TIGTA), demonstram a frequência de imprecisões em declarações preparadas por preparadores não credenciados. Posando como contribuintes, os auditores do GAO e do TIGTA descobriram que preparadores não credenciados frequentemente produzem declarações imprecisas – alguns por engano e outros por reivindicar benefícios fiscais para os quais sabem que o contribuinte não é elegível. Essas descobertas ressaltam a necessidade urgente de uma supervisão mais eficaz do setor de preparação de impostos.
Um exemplo gritante é o Earned Income Tax Credit (EITC), que o Congresso projetou para dar suporte a milhões de famílias de baixa renda. Há anos, ele tem sido atormentado por uma alta taxa de reivindicações indevidas.
| Tipo de preparador | Credenciado | Não credenciado |
|---|---|---|
| Devoluções reivindicando EITC | 3,307,125 | 12,500,722 |
| Porcentagem de retornos do EITC | 21% | 79% |
| Auditorias em Devoluções EITC | 5,912 | 63,215 |
| Porcentagem de auditorias em declarações de EITC | 9% | 91% |
| Ajustes de auditorias em declarações de EITC | 3,434 | 50,592 |
| Porcentagem de ajustes de auditoria do EITC | 6% | 94% |
No ano tributario (AF) de 2023, 33.5 por cento dos pagamentos do EITC, totalizando US$ 21.9 bilhões, foram estimados como impróprios. Entre as declarações de imposto de renda que reivindicam o EITC preparadas por preparadores de declaração de imposto de renda pagos, 96% do valor total em dólares dos ajustes de auditoria do EITC foi atribuível a declarações preparadas por preparadores não credenciados.
Da mesma forma, o abuso de créditos relacionados com a pandemia, como o crédito por doença e licença familiar para certos trabalhadores independentes, Formar 7202, envolveu desproporcionalmente preparadores não credenciados. Em 29 de outubro de 2024, os preparadores não credenciados eram responsáveis por 83% dos retornos reivindicando este crédito e um impressionante 98% de todas as reivindicações rejeitadas após auditoria do IRS. Muitos contribuintes, sem saber que seus preparadores haviam reivindicado incorretamente esses créditos, enfrentaram penalidades excessivas por fraude e demandas de cobrança.
| Estimativa de pagamentos e taxas indevidas do ano tributario de 2022 | Taxa estimada de pagamento indevido | Total de pagamentos | Pagamentos indevidos estimados |
|---|---|---|---|
| Crédito de imposto de renda ganho (EITC) | 32% | US$ 57.5 bilhões | US$ 18.2 bilhões |
| Crédito tributario adicional para crianças (ACTC) | 16% | US$ 32.8 bilhões | US$ 5.2 bilhões |
| Crédito tributario de oportunidade americana (AOTC) | 36% | US$ 5.6 bilhões | US$ 2.0 bilhões |
| Crédito Tributário de Prêmio Líquido (PTC Líquido) | 27% | US$ 2.1 bilhões | US$ 0.6 bilhões |
Embora um tanto datadas, as visitas de compras do GAO mencionadas acima ilustram ainda mais a magnitude dos erros cometidos por preparadores não credenciados. Em 2006, Auditores do GAO se passando por contribuintes fizeram 19 visitas a várias redes nacionais de preparação de declarações de imposto de renda em uma grande área metropolitana. Usando dois padrões de fatos cuidadosamente projetados, eles buscaram assistência na preparação de declarações de imposto de renda.
Em 17 de 19 declarações, os preparadores calcularam os valores de reembolso errados, com variações de vários milhares de dólares. Em cinco casos, as declarações preparadas refletiram reembolsos excessivos injustificados de quase $ 2,000. Em dois casos, as declarações preparadas teriam feito o contribuinte pagar a mais em mais de $ 1,500 (por exemplo, não reivindicando todas as deduções ou outros benefícios fiscais para os quais o contribuinte se qualificou).
Em cinco de dez casos em que o EITC foi reivindicado, os preparadores não perguntaram onde o filho do auditor morava ou ignoraram a resposta do auditor e prepararam declarações reivindicando filhos inelegíveis. Em dez de 19 casos, a renda empresarial não foi relatada. O GAO conduziu uma estudo semelhante em 2014, e produziu resultados semelhantes. Novamente, descobriu-se que os preparadores calcularam a obrigação tributária errada em 17 de 19 declarações preparadas.
Esses exemplos sugerem que uma parcela significativa dos erros se origina de preparadores que não têm o treinamento ou a responsabilidade ética necessária para garantir declarações fiscais precisas.
Os contribuintes que mais sofrem com esses erros geralmente são aqueles que menos podem arcar com as consequências: indivíduos de baixa renda enfrentando auditorias, penalidades e reembolsos congelados devido à incompetência do preparador ou à má conduta inescrupulosa.
Para resolver esses problemas, várias propostas foram feitas para criar padrões mínimos no setor de preparação de declarações, inclusive exigindo que preparadores não credenciados passem em um teste de competência básica em preparação de declarações e façam cursos anuais de educação continuada.
Embora a necessidade de supervisão seja clara, alguns preparadores de impostos — especialmente proprietários de pequenas empresas — expressam preocupação sobre o potencial fardo de novas regulamentações. Os críticos argumentam que os testes de competência e os mandatos de educação continuada podem prejudicar sua capacidade de operar, forçando os pequenos preparadores a sair do mercado e reduzindo o acesso do contribuinte a serviços de preparação de declarações acessíveis. Outros argumentam que os requisitos e penalidades existentes do Número de Identificação Tributario do Preparador (PTIN) já fornecem salvaguardas suficientes contra a preparação fraudulenta de impostos.
Em relação aos testes de competência, eles argumentam que algumas pessoas não são boas em fazer testes, e a exigência de passar em um teste pode excluir preparadores competentes que vêm preparando declarações com precisão há anos. Quanto à educação continuada, os críticos alegam que uma exigência de alto número de horas impediria os preparadores de gastar esse tempo conduzindo negócios e ganhando renda. Eles dizem que o IRS já tem autoridade para recomendar o processo de indivíduos que violam a lei.
O National Taxpayer Advocate há muito defende uma supervisão mais forte dos preparadores de declarações. Essa autoridade deve, em última análise, vir do Congresso, pois os tribunais determinaram que “preparação de impostos” não é considerada “representação tributario” (veja Amar v. IRS, 742 F.3d 1013 (DC Cir. 2014)). Essa distinção é importante porque a supervisão da representação do contribuinte existe sob a Seção 330 do Título 31 do Código dos EUA e regulamentações que a acompanham, conhecidas como Circular 230. Essas leis estabelecem padrões para indivíduos que representam contribuintes perante o IRS.
No entanto, atualmente não existem padrões semelhantes para preparadores de declaração. Para cobrar dinheiro pela preparação de impostos, um indivíduo precisa apenas obter um PTIN — um processo sem exigência de educação continuada, sem padrões éticos e com pouca supervisão do IRS. Se alguém paga a taxa de renovação, ele consegue manter seu PTIN. Essa distinção tornou difícil para o IRS impor a mesma supervisão aos preparadores de declaração como faz aos profissionais que representam os contribuintes perante o IRS.
Durante anos, a TAS tem instado o Congresso a estabelecer padrões mínimos para preparadores de declarações semelhantes às impostas a advogados, contadores e agentes registrados que representam contribuintes perante o IRS. Essas recomendações também enfatizaram a necessidade urgente de penalidades mais rigorosas para os preparadores e autoridade do IRS para suspender ou revogar um PTIN do preparador por violação dos padrões mínimos.
Embora o rascunho de discussão do TAS Act não adote totalmente as recomendações anteriores do TAS, ele toma medidas importantes para atingir objetivos comparáveis. Por exemplo, o TAS recomendou repetidamente que o Congresso alterasse 31 USC § 330 autorizar o Secretário do Tesouro a estabelecer padrões mínimos para preparadores de declarações de impostos federais remunerados. Isso superaria a objeção em Amoroso e conceder explicitamente ao IRS autoridade de supervisão sobre os preparadores de declarações de impostos, o que deve melhorar a competência por meio da educação continuada e dos padrões éticos de comportamento exigidos. O TAS também recomendou que o Congresso desse ao IRS a autoridade para revogar um PTIN por violações desses padrões, um poder que muitos ficam surpresos ao saber que a agência não tem atualmente.
A Lei TAS não altera o 31 USC § 330, mas atinge um objetivo semelhante ao alterar o IRC § 6109 (veja TAS Act § 504), que exige que todos os detentores de PTIN atendam aos padrões mínimos para manter seu registro PTIN. Especificamente, o § 504 determina que os detentores de PTIN devem:
A Seção 504 do TAS Act também concede ao IRS a autoridade para revogar ou suspender um PTIN se um preparador não cumprir esses padrões e estabelece penalidades monetárias para infrações de US$ 1,000 por violação. Em casos envolvendo fraude intencional, deturpação ou ameaças intencionais, as penalidades podem ser de até 100 por cento da renda derivada (ou a ser derivada) por violação. Essa abordagem fornece um mecanismo de execução que garante que os preparadores sejam mantidos em um padrão mínimo sem alterar diretamente o 31 USC § 330, ao mesmo tempo em que oferece proteção aos contribuintes contra práticas prejudiciais.
Em nossos Relatórios Anuais anteriores ao Congresso, destacamos “preparadores de fantasmas” como um problema muito sério para os contribuintes. Preparadores fantasmas são indivíduos que preparam declarações, mas não assiná-las ou usar um PTIN válido. Preparadores fantasmas escapam das penalidades existentes do IRS e frequentemente se envolvem em atividades fraudulentas, preparam declarações errôneas sem colocar seus nomes no final das declarações e colocam os contribuintes em perigo.
A Seção 502 do projeto de discussão da Lei TAS aborda especificamente esta questão ao:
Esta secção traduz as preocupações que temos angariado nos últimos anos em ação legislativa concreta, garantindo que o IRS tenha as ferramentas necessárias para responsabilizar preparadores fantasmas e outros abusadores do requisito PTIN para reduzir a exposição do contribuinte à fraude. Juntas, as seções 502 e 504 do rascunho de discussão estabelecem o requisito de um PTIN válido, estabelecem padrões mínimos para detentores de PTIN, impõem penalidades significativas para violações das regras PTIN e autorizam o IRS a suspender ou revogar um PTIN por violações dessas regras.
Outra área em que o rascunho de discussão do TAS se alinha com nossas recomendações anteriores é no combate a alterações fraudulentas e apropriação indébita de reembolsos. Pedimos penalidades mais severas contra os preparadores de declarações que alterar declarações fraudulentamente depois de terem sido assinadas pelos contribuintes. Preparadores inescrupulosos às vezes alteram valores de reembolso, desviam fundos para suas próprias contas ou manipulam detalhes de declaração para seu benefício. Mas o IRS tem tido dificuldade em aplicar penalidades nessas circunstâncias porque uma declaração de imposto de renda que é alterada depois que um contribuinte a assina não é mais legalmente uma "declaração".
A Seção 501 do rascunho de discussão implementa nossa recomendação ao emendar o IRC § 6696(e) para ampliar a definição de uma “declaração” para fins de penalidade para incluir alterações. Isso garante que alterações fraudulentas sejam puníveis e que os preparadores que se envolvem em alterações pós-assinatura enfrentem penalidades financeiras significativas. Especificamente:
A Lei TAS adota nossa recomendação anterior ao garantir que os preparadores que realizam alterações fraudulentas não possam continuar operando sem controle.
Um dos abusos mais flagrantes cometidos por preparadores fraudulentos envolve apropriação indébita de reembolsos de contribuintes, seja desviando fundos para suas próprias contas ou inflando valores de reembolso para cobrar taxas mais altas. A lei atual não permite que um preparador endosse o cheque de reembolso de um contribuinte, mas o IRS Office of Chief Counsel determinou que ações como alterar as informações de depósito direto em uma declaração de imposto de renda não são equivalentes a endossar ou negociar de outra forma o cheque de reembolso de um contribuinte. Por esse motivo, o TAS recomendou repetidamente que o Congresso alterasse a lei para incluir reembolsos eletrônicos que não são considerados cheques e para aumentar as penalidades por apropriação indébita para que se tornem impedimentos significativos.
A Seção 503 da Lei TAS implementa esta recomendação por meio de:
Juntas, as seções 501 e 503 do TAS Act implementariam totalmente nossa recomendação anterior ao Congresso, redefinindo o que constitui uma “declaração” para fins de penalidade, expandindo as penalidades civis para cobrir roubos envolvendo reembolsos eletrônicos e alinhando os valores das penalidades com a escala e a gravidade da fraude do preparador. Essas disposições forneceriam ao IRS as ferramentas de que ele precisa para proteger os contribuintes de preparadores predatórios.
No entanto, uma questão permanece: o novo IRC § 6695(f) se aplicaria à apropriação indébita de cartões de débito emitidos para contribuintes em vez de cheques de reembolso ou transferências eletrônicas? Esse cenário surge ocasionalmente, particularmente para contribuintes que não têm serviços bancários tradicionais.
Recomendo que o Congresso aborde explicitamente essa questão, pois as interpretações existentes nem sempre consideraram os cartões de débito equivalentes a transferências eletrônicas de fundos para fins do IRC § 6695(f), semelhante a como as transferências eletrônicas de fundos não eram tratadas da mesma forma que os cheques de reembolso.
O National Taxpayer Advocate propôs pela primeira vez a criação de padrões mínimos para preparadores de declaração de imposto de renda em 2002. O Senate Finance Committee aprovou a proposta duas vezes sob a liderança do então presidente Grassley e o Senado completo aprovou uma vez, mas ambos os projetos morreram. Por volta de 2009 a 2011, o IRS buscou implementar padrões mínimos e trabalhou em estreita colaboração com as partes interessadas para tornar a proposta o mais viável possível, mas no final, os tribunais os invalidaram.
Desde então, o governo Obama, o primeiro governo Trump e o governo Biden pediram ao Congresso que aprovasse uma legislação dando ao Departamento do Tesouro a autoridade legal para estabelecer e aplicar padrões mínimos de preparação, mas o Congresso não agiu. Embora eu preferisse ver padrões mínimos um pouco mais fortes, a realidade é que os preparadores de declarações de pequenas empresas têm preocupações legítimas, e eu me convenci de que a única maneira de progredir é aceitar um plano que imponha menos ônus. Na minha opinião, o rascunho de discussão do TAS Act faz isso.
Em vez de tornar o perfeito inimigo do bom, acredito que a Lei TAS estabelece um equilíbrio razoável.
Os preparadores de declarações desempenham um papel vital no sistema tributário dos Estados Unidos, e a necessidade de supervisão eficaz é clara. O debate sobre a supervisão do preparador de declarações não é sobre mirar em profissionais honestos e trabalhadores. É sobre prevenir fraudes e garantir que os contribuintes recebam o serviço legalmente preciso e ético que merecem. As disposições do TAS Act representam uma abordagem equilibrada, preservando a autonomia profissional enquanto protegem os contribuintes vulneráveis de preparadores predatórios sem colocar encargos indevidos sobre os preparadores. As disposições do rascunho de discussão são um claro passo à frente, fornecendo uma estrutura para supervisão que pode evoluir ao longo do tempo para melhor abordar os desafios emergentes.
Para que o sistema tributário funcione, os contribuintes devem poder confiar em seus preparadores em vez de apostar se eles são honestos e bem informados. Com as salvaguardas certas em vigor, o Congresso pode garantir que os contribuintes sejam protegidos e que os preparadores éticos de declarações tenham as ferramentas para continuar fornecendo seus serviços, garantindo assim a responsabilização e a acessibilidade na preparação de declarações e promovendo um sistema tributário que funcione para todos.
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