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O IRS tem aumentado as taxas de utilização para financiar as suas operações. Recentemente, aumentou ou propôs aumentar uma vasta gama de taxas, incluindo as taxas para acordos de parcelamento (IAs), ofertas de compromisso (OICs), acordos de pré-arquivamento (PFAs), decisões de cartas privadas (PLRs) e exames especiais de matrícula (SEE). Levantei preocupações sobre estes aumentos na minha 2015 e 2017 Relatórios anuais ao Congresso.
Em 9 de fevereiro de 2018, o Congresso promulgou a Lei Orçamentária Bipartidária de 2018 (PL 115-123), que aborda preocupações sobre o maior gerador de receitas de taxas do IRS – os aumentos de taxas de IA. A lei impede que o IRS aumente novamente a taxa de IA sem legislação. Também exige que o IRS renuncie ou reembolse a taxa para contribuintes com rendimentos inferiores a 250 por cento do nível de pobreza federal que autorizem o IRS a debitar directamente os pagamentos do IA (DDIA) de uma conta bancária ou que não possam configurar um DDIA (por exemplo, porque não têm conta bancária). Esta legislação sugere que o Congresso partilha algumas das minhas preocupações. Este blog os resume.
Uma justificativa para as taxas de utilização é que elas podem evitar que todos tenham que pagar por serviços não essenciais que beneficiam apenas um grupo seleto (por exemplo, interesses especiais). No entanto, o IRS oferece serviços fundamentais que estão disponíveis para todos. Além disso, o governo é o principal beneficiário dos serviços do IRS. Eles ajudam as pessoas a pagar impostos. Se as taxas de utilização do IRS desencorajam as pessoas de pagar impostos, todos os outros acabam por pagar mais. Assim, as taxas de utilização do IRS podem custar mais ao fisco público – em perdas de receitas fiscais e aumento de custos de execução – do que geram.
Além disso, o Congresso codificou recentemente o Declaração de Direitos do Contribuinte (TBOR). Cobrar aos contribuintes o exercício dos seus direitos cria um sistema de pagamento para jogar que desencoraja as pessoas de exercê-los. Quando as taxas corroem os direitos dos contribuintes, podem reduzir a confiança no governo e a fé na legitimidade do sistema tributario, reduzindo assim as receitas que o governo arrecada ao reduzir o cumprimento voluntário em geral. Em outras palavras, os serviços do IRS beneficiam a todos nós. Alguns (por exemplo, um economista, Relatório do Senado nº 2120e um Escritório de contabilidade do governo relatório) sugeriram que os serviços que beneficiam o público (ou seja, serviços com “externalidades positivas”) deveriam ser fornecidos gratuitamente ou a um custo inferior ao custo total.
Quando um contribuinte solicita um PFA, o IRS pode concordar em examinar e resolver um problema na declaração antes de ela ser apresentada. De acordo com o IRS, os exames PFA são melhores (tanto para o IRS como para os contribuintes) do que os exames pós-declaração porque: (1) os registos e as pessoas estão mais facilmente disponíveis antes de uma declaração ser apresentada; (2) os AFP promovem uma relação de cooperação; (3) os PFAs são mais rápidos; (4) Os PFAs tornam qualquer exame pós-arquivamento mais rápido; (5) Os AFP melhoram a alocação de recursos ao abordar questões significativas; e (6) os AFP são menos onerosos e dispendiosos. Da mesma forma, os PLRs permitem que o IRS evite o descumprimento, informando os contribuintes sobre como a lei tributária se aplica a eles (promovendo os direitos do contribuinte de ser informado e de atendimento ao cliente). Ainda mais importante, os PLRs ajudam a educar o público sobre como os especialistas do IRS aplicariam a lei em casos semelhantes, mesmo que outros contribuintes não possam confiar neles.
AIs e OICs também beneficiam o governo. O Objetivo do IRS para o programa OIC é coletar o que for razoavelmente coletável ao menor custo e no menor tempo possível. Como condição do acordo, os contribuintes devem permanecer em conformidade durante pelo menos cinco anos. Além disso, os OIC permitem ao IRS evitar o desperdício de recursos, tentando cobrar mais no futuro aos contribuintes que não podem pagar sem enfrentar dificuldades económicas (e, assim, também ajudando o IRS a evitar a violação dos direitos dos contribuintes).
Da mesma forma, os IAs permitem que os contribuintes inadimplentes paguem ao longo do tempo, poupando o IRS das despesas da cobrança coerciva. Assim, os AI e os OIC beneficiam todos os contribuintes. Qualquer benefício para o requerente é concebido como um incentivo para encorajar os devedores fiscais que não podem pagar integralmente a solicitar um IA ou OIC para que o governo possa beneficiar (por exemplo, recolhendo o potencial de cobrança razoável a um custo mínimo para o governo e garantindo pelo menos cinco anos de conformidade voluntária daqui para frente). Assim, é dispendioso para o IRS cobrar pelos OICs e IAs, e fazê-lo pode prejudicar a missão do IRS.
Além disso, cada um destes serviços também promove os direitos dos contribuintes, tais como o direito à privacidade (incluindo o direito de esperar que a aplicação da lei “não seja mais intrusiva do que o necessário”), o direito a um serviço de qualidade, o direito a ser informado, a direito à finalidade e o direito a um sistema tributario justo e equitativo (incluindo o direito de esperar que “o sistema tributario considere factos e circunstâncias que possam afectar a sua… capacidade de pagamento”). Assim, cobrar por eles corrói os direitos dos contribuintes.
O IRS por vezes isenta os contribuintes de baixos rendimentos de aumentos de taxas, e fazê-lo é uma boa ideia, mas estas isenções não resolvem o problema com as taxas de utilização do IRS. Ciência comportamental estudos sugerem que mesmo pequenas taxas podem reduzir significativamente a adesão, mesmo entre aqueles que podem pagar, talvez tornando a decisão de adesão mais complicada. Na verdade, um relatório do Inspector-Geral do Tesouro (arquivado, mas discutido num submissão detalhada pela Seção Tributario da ABA) descobriram que quando o Congresso exigiu pela primeira vez que os contribuintes fizessem um pagamento inicial com as suas candidaturas OIC (que é como uma taxa neste contexto), as submissões de ofertas diminuíram entre aqueles com todos os níveis de rendimento. Talvez por esta razão, o O Departamento do Tesouro sugeriu que a revogação a exigência aumentaria a receita.
Além disso, a moral tributario e factores não monetários semelhantes podem impulsionar o comportamento de conformidade. Os serviços gratuitos podem gerar boa vontade, confiança e uma atitude cooperativa em relação ao IRS, que estuda (aqui, aqui e aqui, entre outros) sugerem estar correlacionados com a adesão voluntária. Outros estudos (aqui, aqui e aqui) sugerem que as taxas podem minar motivos não monetários para cooperar (por exemplo, moral tributario). Assim, ajudar as pessoas a cumprir (de graça) provavelmente reforça a visão de que o cumprimento tributario é um dever cívico e moral, enquanto cobrar por assistência provavelmente reforça a visão de que o cumprimento é apenas uma transação monetária, que só é “inteligente” de realizar se fizer sentido econômico.
O IRS cita tanto o Lei de Apropriação de Escritórios Independentes de 1952 (IOAA), Circular A-25 do Gabinete de Gestão e Orçamento (OMB) e as restrições orçamentais como razões para a recente IA e OIC aumentos de taxas.
No entanto, a IOAA não exige que o IRS aumente as taxas. A IOAA geralmente exige que as agências federais considerem estabelecer taxas de usuário para qualquer “serviço ou coisa de valor fornecida pela agência” e que considerem cobrar “custo total” para aqueles que transmitem “benefícios especiais” a destinatários identificáveis, a menos que o OMB conceda uma isenção. A Circular A-25 diz que mesmo “quando o público obtém benefícios como uma consequência necessária da provisão de benefícios especiais de uma agência a um destinatário identificável (ou seja, os benefícios públicos não são independentes, mas meramente incidentais, aos benefícios especiais), uma agência não precisa alocar nenhum custo ao público”. No entanto, várias decisões judiciais (como Nat'l Cable Television Assn., Inc., Fed. Power Comm'n v. e Steele), sugeriram que a IOAA não exige nem mesmo autoriza as agências a cobrar taxas por serviços que beneficiam principalmente o público em geral (por exemplo, o custo de regulamentação de uma indústria) apenas porque podemos identificar pessoas específicas que receberam um benefício deles. Assim, existe um limite para os serviços que podem estar sujeitos a uma taxa, mas os seus contornos precisos não são claros. Várias outras leis (por exemplo, 29 USC 1202a e IRC §§ 6103(P), 7528, 6104, 6108 e 6110(k)) também dão ao IRS amplo poder discricionário para definir uma taxa “razoável” para determinados itens sem fornecer aviso prévio ou considerando comentários públicos. Em outras palavras, não há exigência legal para o IRS aumentar as taxas.
É mais provável que as restrições orçamentais tenham levado o IRS a aumentar as taxas de utilização. O IRS tem um incentivo para ir além, interpretando a lei para permitir ou exigir que aumente taxas e imponha novas. Ao contrário de outras agências federais, está autorizada a reter e gastar receitas de taxas de utilização. O IRS geralmente não precisa usar suas receitas de taxas para financiar os serviços que geram as taxas. Tem ainda mais flexibilidade na forma como gasta as taxas de utilização do que na forma como gasta a sua apropriação. Embora o IRS submeta seu plano de gastos com taxas de utilização ao Departamento do Tesouro e ao OMB para aprovação, ele não precisa de aprovação do Congresso.
O IRS discutiu a sua interpretação do IOAA em 2016, quando aumentou a taxa para os contribuintes celebrarem IAs. Em resposta aos comentários sobre como o governo beneficia das AI, o IRS respondeu que “o benefício para o fisco da cobrança de impostos pendentes não é um benefício adicional para o governo porque o IRS cobraria esses montantes através de outros meios, na ausência do acordo de parcelamento”. O IRS não forneceu quaisquer dados para apoiar esta afirmação e não considerou o custo da cobrança desses impostos através de outros meios. Também não abordou a potencial violação dos direitos dos contribuintes que poderia ocorrer de outra forma. Explicou que “não há exigência de que a agência pondere este benefício público em relação ao benefício específico para o destinatário identificável”.
A análise do IRS sugere que, se conseguir identificar alguém que possivelmente recebe um “benefício especial”, então acredita que é obrigado a impor uma taxa de utilização (ou solicitar uma isenção ao OMB), mesmo que a taxa custasse mais ao governo em impostos. receitas ou custos de execução do que gera, e mesmo que viole a Declaração de Direitos do Contribuinte (TBOR).
Em resposta a um comentário observando que o IRS é exigido por lei para celebrar certas IAs “garantidas” – uma lei que apoia o direito do contribuinte à privacidade, garantindo que a aplicação “não seja mais intrusiva do que o necessário” – o IRS explicou que uma “agência emissora pode cobrar uma taxa mesmo que a agência seja obrigada a emitir tal benefício.” Por outras palavras, o IRS acredita que é permitido (ou talvez até exigido) cobrar uma taxa pelo acesso ou aplicação dos direitos fundamentais do contribuinte.
De acordo com o relatório Relatório Anual de 2015 para o Congresso, o Advogado Nacional do Contribuinte recomendou que o IRS evite taxas que aumentem os custos de execução, reduzam o cumprimento voluntário, corroam os direitos do contribuinte ou de outra forma criem dificuldades no cumprimento da missão do IRS. O O IRS concordou em considerar esses fatores em suas revisões bienais. No entanto, esta alteração aplica-se apenas a determinadas novas taxas de utilização e não está claro como o IRS irá quantificar e avaliar estas considerações na prática. Além disso, o IRS não concordou em incluir tal análise nos seus avisos públicos de propostas de regulamentação ou de outra forma submetê-los ao escrutínio público, e não o fez.
Em vez disso, o IRS concentrou-se exclusivamente em como poderia redistribuir as receitas das taxas de utilização para financiar outras atividades do IRS. Por exemplo, quando o IRS recebeu uma sugestão para considerar se o aumento proposto da taxa SEE era do interesse público, o Resposta do IRS concentrou-se na forma como poderia redistribuir as receitas das taxas para “outras atividades que sejam de interesse público”. Da mesma forma, em 2016, quando o IRS propôs aumentando as taxas para IA e OICs, a única justificativa foi que havia “restrições” nos recursos do IRS. Da mesma forma, na sua revisão bienal do ano tributario de 2015, o IRS propôs usar o seu poder discricionário para definir várias taxas em níveis acima dos seus custos: (1) porque o custo da prestação dos serviços “pode variar significativamente”, (2) para evitar “aumentar a taxa num ano apenas para diminuir no ano seguinte” ou (3) para “reduzir o número e a frequência” dos pedidos de serviço – serviços que promovem o cumprimento voluntário.
No Relatório Anual do National Taxpayer Advocate de 2017 ao Congresso, recomendei legislação (Taxpayer Advocate Service – Relatório Anual de 2017 ao Congresso e Relatório Anual de 2017 ao Congresso: Livro Roxo) que impediria o IRS de aumentar qualquer taxa para serviços relacionados com impostos sem primeiro solicitar e considerar comentários públicos sobre se o serviço (1) aumenta a receita do governo, (2) reduz as despesas do governo, tais como custos de execução, ou (3) corrói o acesso aos direitos do contribuinte, tais como o direito à privacidade (incluindo o direito de esperar que a aplicação “não seja mais intrusiva do que o necessário”) e o direito a um sistema tributario justo e equitativo (incluindo o direito de esperar que “o sistema tributario considerar factos e circunstâncias que possam afectar a sua… capacidade de pagamento”).
A menos que o IRS pudesse razoavelmente concluir que o aumento da taxa proposto não causaria problemas nestas áreas, não estaria autorizado a aumentar a taxa. Esta análise pode ajudar a evitar que o IRS aumente as taxas apenas para melhorar a sua própria situação financeira. O Congresso determinou que não podem ser justificados mais aumentos nas taxas de IA, mas o IRS deveria fazer este tipo de análise de custo-benefício antes de aumentar outras taxas.
As opiniões expressas neste blog são exclusivamente do Advogado Nacional do Contribuinte. O Advogado Nacional do Contribuinte apresenta uma perspectiva independente do contribuinte que não reflecte necessariamente a posição do IRS, do Departamento do Tesouro ou do Gabinete de Gestão e Orçamento.
