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Em março 13, 2018, o IRS anunciou que em 28 de setembro de 2018, encerraria o programa de divulgação voluntária offshore (OVDP), uma vez que atraiu apenas 600 candidatos em 2017. Portanto, agora é um bom momento para dar um passo atrás e rever o programa no contexto mais amplo do pesquisa sobre anistias fiscais.
Os programas de assentamento e outros programas voluntários de divulgação ou correção geralmente oferecem alguma forma de anistia. Oferecer amplas anistias fiscais regularmente, como muitos estados fazem, pode corroer a conformidade voluntária. Contudo, os programas de liquidação são ferramentas importantes para administradores fiscais e governos em todo o mundo. O enigma é quando os programas de liquidação devem ser oferecidos e como devem ser estruturados. Em Volume 2 do meu Relatório Anual de 2017 ao Congresso A TAS revisou a literatura sobre anistia tributario em um esforço para esclarecer essas questões.
Em resumo, a TAS concluiu que programas estreitamente adaptados e destinados a objectivos específicos têm menos probabilidade de ter efeitos negativos no cumprimento do que anistias amplas destinadas a acelerar receitas a curto prazo. Pesquisar (por exemplo., estude 1, estude 2 e estude 3) sugere que quaisquer efeitos negativos podem ser mitigados se o programa for associado a outras medidas para melhorar o cumprimento. Alguns sugeriram que quando o governo aumenta a tributarioização, pode até acelerar os ganhos de conformidade, oferecendo ao mesmo tempo uma anistia limitada. Se assim for, então as medidas de melhoria da conformidade, tais como aumentos nas penalidades, trocas automatizadas de informações e relatórios de terceiros, também poderiam proporcionar oportunidades para as agências fiscais utilizarem programas de liquidação para acelerar a transição para normas de conformidade, reduzindo ao mesmo tempo os litígios. Na verdade, o A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) recomenda que as agências fiscais considerem programas de divulgação voluntária offshore (OVDPs) à medida que recebem mais informações sobre os ativos de cidadãos e residentes em outros países, e pelo menos 47 países os adotaram, incluindo os EUA
A nossa investigação conclui que quando o incumprimento se tornou a norma, o facto de o governo não o abordar de uma forma que seja considerada razoável e proporcional – por exemplo, notificando os contribuintes e oferecendo uma anistia ou uma alternativa de anistia – poderia representar um tipo completamente diferente de risco para o cumprimento voluntário.
A investigação sugere que programas amplos e frequentes de amnistia tributario geralmente não geram receitas que excedam os seus verdadeiros custos a longo prazo. No entanto, ainda pode fazer sentido que as agências fiscais ofereçam anistias limitadas ou alternativas de anistia para:
Até anistias amplas podem ser úteis. As agências fiscais utilizam anistias amplas para promover o cumprimento futuro quando os contribuintes agiram razoavelmente ou o governo contribuiu para o descumprimento. Por exemplo, o A Suprema Corte dos EUA questionou a legalidade da exigência de vendedores de fora do estado coletarem impostos estaduais sobre vendas e uso. Alguns estados responderam oferecendo aos vendedores ampla anistia por descumprimento passado se concordarem em cobrar esses impostos no futuro.
Embora mesmo as amnistias amplas possam promover o cumprimento futuro, aquelas que apenas reduzem ou eliminam as penas são tão diferentes das amnistias amplas – que apresentam riscos tão menores para o cumprimento voluntário – que nos referimos a elas como alternativas de amnistia. Geralmente atraem participantes que cometeram erros inadvertidos e que são os menos comprometidos com o descumprimento. Os economistas sugeriram que permitir que as pessoas paguem os seus impostos atrasados com juros antes de o seu incumprimento ser detectado deverá ter pouco efeito na dissuasão económica (ou seja, nos custos e benefícios económicos esperados do incumprimento). Por conseguinte, não devem atrair pessoas que trapaceiam por razões económicas.
A revisão das anistias fiscais estaduais confirma isto, sugerindo que mesmo anistias amplas geralmente atraem pessoas que devem quantias relativamente pequenas (por exemplo, erros inadvertidos), em vez de pessoas com grandes delinquências crónicas. De acordo com outro estudo, as anistias geralmente atraem quem deseja cumpri-las. Mesmo entre aqueles cujo descumprimento original foi intencional, uma pesquisa com participantes descobriram que o seu incumprimento se devia muitas vezes à sua incapacidade de pagar. Além disso, um análise da participação do OVDP em todo o mundo sugere que uma categoria importante de resistentes inclui aqueles que permanecem “relutantes em pagar o imposto devido”.
Fornecer alívio de penalidades para aqueles com pequenas inadimplências, cuja declaração incorreta foi inadvertida e que a corrigem antes de serem contatados pela agência tributario, não levanta as mesmas preocupações que uma anistia ampla. Os participantes estão pagando voluntariamente impostos com juros, ainda que com atraso. Estes contribuintes podem nem mesmo ser vistos como recebendo tratamento especial porque todos os contribuintes podem evitar penalidades relacionadas à precisão, mesmo após a detecção, se puderem estabelecer que a declaração incorreta foi devida a “causa razoável” nos termos do IRC § 6664(c). Quando vistas desta forma, as alternativas de anistia poderiam ser vistas como mais justas do que impor penalidades para cada violação. Nesse caso, eles poderão aumentar a confiança do IRS. A Estudo de 2012 da TAS descobriram que a confiança no IRS está correlacionada com o cumprimento voluntário. Além disso, uma simulação encontrada que as anistias eram consideradas justas, aumentavam o cumprimento voluntário. Outro encontrado que tiveram efeitos positivos significativamente maiores no cumprimento voluntário quando os cidadãos votaram neles.
Consistente com essas considerações de justiça, o IRS tem um programa de anistia de longa data que promove o cumprimento voluntário, permitindo que os contribuintes evitem a penalidade relacionada à precisão (mas não a falta de pagamento da penalidade), apresentando “declarações alteradas qualificadas” (QARs) a qualquer momento antes de serem contatado pelo IRS, conforme fornecido por Tesouros. Reg. § 1.6664-2. Se eles se manifestarem antes de serem detectados, eles também podem geralmente evitar ser recomendados para processo criminal sob a prática de divulgação voluntária de longa data (VDP) do IRS, desde que cumpram cooperando e pagando a responsabilidade, conforme descrito em IRM9.5.11.9.
Além disso, à medida que as agências fiscais recebem mais informações financeiras de terceiros, tais como agências fiscais e instituições financeiras estrangeiras, os programas de liquidação que incluem um elemento de amnistia estão a tornar-se a norma. Um Inquérito da OCDE sobre VDPs em todo o mundo descobriram que quase metade dos países (19 de 47) que responderam renunciaram a todas as sanções monetárias para os contribuintes que façam divulgações voluntárias. Assim, quando uma agência tributario aumenta a sua capacidade de detectar a subnotificação, a sua incapacidade de oferecer pelo menos uma alternativa de amnistia pode ser vista como fora da norma.
A adoção de estratégias de administração tributária que respondam à postura motivacional do contribuinte – aplicando anistia àqueles que cometeram erros honestos e reservando tratamentos orientados para a aplicação da lei para aqueles comprometidos com o descumprimento – é consistente com o chamado modelo de conformidade tributario de “regulação responsiva” endossado por o Subgrupo do Fórum da OCDE sobre Conformidade na Administração Tributária, E um número de agências fiscais em todo o mundo. Este modelo sugere que quando uma agência assume que todas as violações são intencionais (por exemplo, aplicando sempre sanções), pode reduzir a legitimidade percebida da agência e do sistema tributario.
Quando o governo não aplica uma lei, incentiva as pessoas que de outra forma seriam honradas a espelhar as prioridades do governo e considerar o cumprimento como sem importância. Permite que o descumprimento se torne a norma. Nesses casos, alguns sugeriram que impor sanções repentinas e severas contra as poucas pessoas que o governo dispõe de recursos para auditar pode parecer injusto e desproporcional, minando a legitimidade da agência. Na mesma linha, no contexto dos limites de velocidade, outros observaram que:
Ao alertar os condutores sobre a presença de medidas de tributarioização, o objetivo é proporcionar ao condutor todas as oportunidades para alterar o seu comportamento. Se a tributarioização for transparente e tiverem sido apresentadas advertências, será difícil para o condutor infrator alegar que o procedimento é injusto.
Talvez por esta razão, o IRS atrasa rotineiramente a implementação de penalidades pelo incumprimento de novos requisitos, presumivelmente para dar aos contribuintes um período de transição razoável para tomarem conhecimento deles e cumpri-los. Da mesma forma, aumentar a aplicação ou aumentar as penas para condutas anteriormente não aplicadas ou levemente penalizadas provavelmente parecerá mais justo se for precedido por uma anistia ou por uma alternativa de anistia.
Como exemplo, o O Australian Taxation Office (ATO) supostamente prejudicou sua reputação ao abordar um esquema tributario comercializado em massa. Em vez de responder proactivamente às questões sobre se estes esquemas eram legítimos, manteve-se em silêncio enquanto os profissionais fiscais informavam os contribuintes que o eram. Depois de os contribuintes investirem, ajustou as suas contas e sugeriu que eram fraudes fiscais. A ATO adoptou posteriormente um programa de liquidação que isentava juros e multas, mas o dano já tinha sido feito. Anos mais tarde, um inquérito concluiu que a maioria dos participantes ainda considerava o acordo injusto, tinha opiniões mais negativas em relação à agência e reportava aproximadamente o mesmo nível de esforços para minimizar os impostos que antes da ATO ajustar as suas contas.
A experiência da ATO é consistente com experimentos, que sugerem que as pessoas retribuem punindo comportamento injusto, mesmo que isso não seja do seu interesse económico. Por outro lado, uma alternativa de anistia poderia melhorar o cumprimento voluntário se parecer justo, alertar as pessoas de que o descumprimento será punido no futuro e promover a confiança de que a agência tributária abordará o descumprimento de uma maneira razoável e proporcional que leve em conta os fatos e circunstâncias do contribuinte. em conta (por exemplo, a postura motivacional do contribuinte). À margem, não há razão para pensar que estes factores sejam menos importantes do que a dissuasão económica. Assim, a não oferta de uma alternativa de amnistia antes de intensificar a aplicação ou aumentar as penas poderia representar riscos para o cumprimento voluntário – potencialmente maiores do que o risco relativamente pequeno de oferecer uma alternativa de amnistia.
Na próxima semana aplicaremos o que aprendemos sobre anistias ao OVDP do IRS.
As opiniões expressas neste blog são exclusivamente do Advogado Nacional do Contribuinte. O Advogado Nacional do Contribuinte apresenta uma perspectiva independente do contribuinte que não reflecte necessariamente a posição do IRS, do Departamento do Tesouro ou do Gabinete de Gestão e Orçamento.
