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In blog da semana passada, discutimos como as anistias amplas podem atenuar a dissuasão econômica, mas as anistias restritas ou as alternativas de anistia (por exemplo, anistias que perdoam apenas as penalidades antes que o descumprimento seja detectado) não têm necessariamente os mesmos efeitos negativos. Também citamos pesquisas que sugerem que aqueles que participam em amnistias também tendem a ser pessoas que cometeram erros inadvertidos (ou seja, actores “benignos”, em vez de maus actores). Além disso, sem uma amnistia, é mais provável que um aumento súbito das penas ou da execução seja visto como injusto e corroa a confiança do governo – uma visão que pode corroer o cumprimento voluntário.
Esta semana, aplicamos nossas descobertas aos Programas de Divulgação Voluntária Offshore (OVDPs) do IRS. O momento do IRS estava certo. Ofereceu uma série de OVDPs depois que o Congresso aumentou a penalidade por não relatar contas estrangeiras em um Relatório de Contas Bancárias e Financeiras Estrangeiras (FBAR), e antes que se esperasse que o IRS recebesse mais informações de terceiros sobre contas não divulgadas. No entanto, os OVDP foram inicialmente concebidos como uma solução única que não era uma boa opção para aqueles que normalmente participam em amnistias – intervenientes benignos que cometeram erros inadvertidos. Embora os OVDPs tenham gerado uma receita significativa – US$ 11.1 bilhões, de acordo com o IRS – e provavelmente evitou custos de aplicação significativos, o fracasso inicial do IRS em conceber programas para intervenientes benignos provavelmente corroeu a confiança do IRS, colocando riscos para o cumprimento voluntário, conforme discutido nos meus relatórios anuais ao Congresso (2017, 2014, 2013, 2012 e 2011 (pág. 206)).
A mudança relativamente repentina do governo – de praticamente nenhuma aplicação da lei antes de 2004 (conforme descrito pelo Departamento do Tesouro) aqui) a sanções desproporcionais para aqueles que cometeram erros honestos – nada fez para promover a visão de que era razoável ou confiável. De fato, um estudo projetado que o seu OVDP de 2009 aumentou a evasão tributario. Embora o autor tenha especulado que o aumento se deveu a um efeito negativo na dissuasão, poderia ter sido devido aos efeitos negativos do OVDP na confiança do público no IRS. O restante deste blog descreve esses problemas com mais detalhes.
Há muito tempo que os cidadãos norte-americanos são obrigados a reportar contas estrangeiras num Relatório de Contas Bancárias e Financeiras Estrangeiras (FBAR). Antes de 2004 (quando o Congresso aumentou as penalidades do FBAR), no entanto, os requisitos de apresentação do FBAR não eram bem conhecidos, o descumprimento era a norma, os requisitos raramente eram aplicados e as violações eram levemente punidas. Em 2002, o Departamento do Tesouro relatado que a taxa de cumprimento do FBAR poderia ser inferior a 20 por cento, e que impôs penalidades civis do FBAR em apenas 2 casos entre 1993 e 2002.
A partir de 2000, como parte do seu Projeto de Cartão de Crédito Offshore (OCCP), o governo utilizou intimações de John Doe para tentar obter as identidades dos contribuintes dos EUA que possuíam cartões de crédito ou débito emitidos por bancos offshore sob a suspeita de que estavam envolvidos em atividades fiscais. evasão (conforme descrito pelo IRS e pelo Inspetor Geral do Tesouro para Administração Tributária (TIGTA), aqui e aqui). Também tomou medidas para aumentar a troca automática de informações com outros países (conforme discutido aqui). Isto proposto coletar mais informações sobre os rendimentos de não residentes para que pudessem fornecer as informações a outros países, celebrando tratados contendo Acordos de troca de informações fiscais (TIEA). (O Congresso finalmente aprovou FATCA em 2010, o que exige ainda mais relatórios de informações de terceiros.) Assim, o IRS foi cada vez mais capaz de identificar pessoas com contas offshore não declaradas. Contudo, quando examinou as declarações daqueles identificados através do OCCP, geralmente não apurou qualquer imposto adicional, de acordo com TIGTA. A partir de 2003, o governo ofereceu uma série de programas de assentamento, conforme discutido abaixo.
Entre 14 de janeiro de 2003 e 15 de abril de 2003, o IRS ofereceu o Iniciativa de conformidade voluntária offshore (OVCI) a pessoas que utilizam cartões de pagamento offshore ou acordos semelhantes para evitar indevidamente o pagamento de impostos, desde que ainda não os tenha identificado. Os participantes teriam que pagar seis anos de impostos atrasados, juros e certas penalidades por exatidão e inadimplência, mas não enfrentariam nenhuma fraude civil ou penalidades por devolução de informações (incluindo FBAR). O OVCI pode ter reduzido os custos de resolução do incumprimento, mas os limites sobre quem poderia participar, bem como os termos de tamanho único e a disponibilidade de melhores alternativas para muitos contribuintes – o processo de declaração alterada qualificada (QAR) e o IRS VDP criminoso de longa data – provavelmente prejudicou sua popularidade. Além disso, não foi associado a um aumento visível no risco de detecção, exceto para intimações de John Doe. UM (2005 relatório) pelo Tesouro forneceu poucos motivos para pensar que o governo estava alterando as normas de conformidade.
A Receita Federal (IRS) recebeu cerca de 1,326 pedidos de OVCI e, segundo informações, arrecadou cerca de US$ 225 milhões, principalmente de contribuintes relativamente cumpridores da lei. Mais da metade dos requerentes de OVCI declararam suas rendas offshore e pagaram impostos, mas estavam apenas retificando a falha em apresentar um FBAR, de acordo com depoimento do Escritório Geral de Contabilidade (agora Escritório de Prestação de Contas do Governo ou GAO). Mesmo entre aqueles que deviam impostos, a mediana era de apenas US$ 5,400, sugerindo que uma estratégia de auditoria também poderia não conseguir descobrir descumprimentos fiscais significativos, a menos que se concentrasse naqueles que não participaram.
Entre 2003 e 2009, o IRS tentou resolver os casos emitindo cartas aos contribuintes que foram identificados como detentores de um cartão de pagamento offshore (ou acordo semelhante) para aceder a uma conta não revelada, oferecendo-lhes a chamada Iniciativa de Conformidade de Última Chance (LCCI). . Isto preencheu uma lacuna deixada pelo OVCI, que não se aplicava aos que tinham sido identificados. Ao abrigo da LCCI, o IRS renunciaria a certas sanções por falta de apresentação de declarações de informações e imporia apenas as sanções por fraude civil e FBAR durante um único ano, mesmo que pudessem ser aplicadas a vários anos. Notavelmente, não suplantou o QAR de longa data ou a prática de divulgação voluntária. Também não eliminou a opção de acordo em condições mais favoráveis quando justificado, de acordo com CCA 200603026. Dado que a LCCI se aplicava àqueles que tinham sido identificados, o seu objectivo principal parece ter sido reduzir os custos do processo de execução. Era particularmente importante ter uma forma de reduzir os custos de aplicação, uma vez que os dados do OVCI sugeriam que as auditorias poderiam não valer a pena.
Em 2004, o Congresso alterou 31 USC § 5321(a)(5), impondo uma nova pena para falhas não intencionais na apresentação de um FBAR e aumentou drasticamente a pena para violações intencionais. Este aumento proporcionou uma oportunidade única para o IRS promover o cumprimento através de um programa de liquidação. Em 2009, o IRS “encorajou fortemente” qualquer pessoa que não tivesse apresentado FBARs e declarações semelhantes declarando rendimentos de contas estrangeiras a participar num programa de divulgação voluntária offshore (OVDP), de acordo com a FAQ #10. Isso os desencorajou de usar o programa QAR de longa data. Alertou que os contribuintes que fizessem tais divulgações “discretas” poderiam ser “processados criminalmente”, enquanto os participantes do OVDP estariam geralmente sujeitos a uma penalidade “offshore” bastante severa em vez de várias outras penalidades, incluindo FBAR. De acordo com o OVDP de 2009, os contribuintes eram obrigados a pagar:
A taxa de penalização recuperaria o valor presente do imposto não pago nas contas dos últimos 23 anos, assumindo que o contribuinte ganhou 5% em juros que não foram declarados a cada ano, de acordo com GAO. Assim, o IRS contornou o processo QAR, bem como a anistia de longa data concedida pelo Congresso quando estabeleceu um estatuto de limitações. Além disso, o IRS parecia assumir que os seus programas anteriores tinham alterado as normas a tal ponto que apenas as fraudes fiscais intencionais não estavam a cumprir as regras, não obstante o facto de os requerentes de OVCI terem constituído um grupo diversificado que incluía muitos com violações inadvertidas.
O IRS esperava que os contribuintes que considerassem a penalidade offshore muito severa se aplicassem ao OVDP e depois desistissem. No entanto, alertou na FAQ nº 34 que “[Todos os anos e questões relevantes estarão sujeitos a uma exame completo ... [e] todas as penalidades aplicáveis (incluindo devolução de informações e penalidades FBAR) serão impostas” [ênfase adicionada] contra aqueles que optam por não participar. Isto sugeria que o IRS procuraria a pena máxima contra pessoas cujas violações não fossem intencionais. Os dados do OVCI sugeriram que o IRS estava a fazer bluff porque não teria sido uma utilização sensata dos seus recursos fazê-lo. No entanto, a mensagem do IRS minou a confiança.
Enquanto o meu escritório e as partes interessadas externas levantavam preocupações sobre o OVDP de 2009 e instavam o IRS a divulgar e retirar um memorando que reinterpretava os principais termos do programa (por exemplo, em conexão com o National Taxpayer Advocate's Junho (pág. 23) e Dezembro (p. 206) reporta ao Congresso, e em TAD 2011-1), o IRS estabeleceu o 2011 Iniciativa de divulgação voluntária offshore (OVDI) (também conhecido como OVDP). (Observação: em 13 de março de 2108, as perguntas frequentes do OVDI de 2011, que estiveram ausentes do site do IRS por um longo período, agora estão disponíveis aqui, devido à defesa do TAS. Ver discussões aqui, aqui e aqui, por nossas preocupações sobre o uso inadequado de perguntas frequentes pelo IRS, o que também pode minar a confiança.)
Após o encerramento do programa de 2011 em 9 de setembro de 2011, ele foi sucedido pelo OVDP de 2012, que era de duração indeterminada, e pelo chamado OVDP 2014 que é uma continuação do programa de 2012 sob termos ligeiramente modificados. A penalização offshore aumentou para 25 por cento do saldo mais elevado da conta durante um período de oito anos no âmbito do OVDP de 2011, para 27.5 por cento no âmbito do OVDP de 2012 e até 50 por cento (ainda durante um período de oito anos) no âmbito do programa de 2014. Com algumas exceções extremamente restritas, o OVDP de 2011 aplicou a mesma penalidade offshore a atores benignos e mal-intencionados. Menos de dois por cento das penalidades offshore foram avaliadas com taxas mais baixas de 5 por cento e 12.5 por cento.
A única outra opção para os intervenientes benignos era optar por não participar nos programas OVD e ser examinados. No entanto, como aqueles que optaram pela exclusão enfrentaram incerteza prolongada, as despesas e o stress de um exame, potenciais recursos e o risco de sanções ainda mais severas, alguns concordaram em pagar a sanção offshore concebida para maus intervenientes. Dentro do OVDP de 2009, a multa offshore média paga por aqueles com as contas mais pequenas foi quase seis vezes a mediana do imposto não declarado, e os contribuintes não representados geralmente pagaram ainda mais – significativamente mais do que os contribuintes representados com as contas maiores, como mostrado abaixo.
O IRS relatado que em outubro de 2016, 55,800 participantes pagaram mais de US$ 9.9 bilhões em conexão com esses programas, superando o OVCI de 2003. Isto pode ter sido devido ao crescente acesso do IRS a informações sobre contas offshore, ao aumento das penalidades do FBAR por parte do Congresso, à publicidade generalizada e à aparente falta de outras opções para os contribuintes que inadvertidamente não comunicaram rendimentos de contas offshore. Mas, para muitos contribuintes, não havia provas de que as sanções fossem justificadas (e artigos na imprensa tributario sugeriam que muitos não o eram) e os custos e as consequências a longo prazo ainda são desconhecidos.
Talvez porque a maioria dos contribuintes com activos offshore significativos que queriam participar já o tivesse feito e porque a taxa de penalização aumentou ao abrigo do OVDI de 2011, a desproporcionalidade da penalização offshore aumentou como uma percentagem do imposto avaliado ao abrigo do OVDI de 2011 para todos os contribuintes, mas especialmente para os contribuintes com contas mais pequenas, que pagaram mais de oito vezes a mediana do imposto não declarado, conforme mostrado abaixo.
Além disso, as contas dos participantes geralmente diminuíam a cada novo programa. Isto faz sentido porque os programas não foram inicialmente concebidos para atrair contribuintes da classe média cujas violações não eram intencionais, mas eles estavam cada vez mais a aprender sobre os requisitos do FBAR, o potencial para sanções draconianas e os esforços de aplicação do IRS, e estavam aterrorizados. Assim, eles entraram nos programas com medo de serem processados, apesar da anterior falta de tributarioização do IRS.
No próximo blog, discutiremos como o IRS eventualmente forneceu opções mais razoáveis para atores benignos e, embora o IRS tenha anunciado em 13 de março de 2018 que descontinuará o OVDP, também discutiremos como poderia melhorar o programa.
As opiniões expressas neste blog são exclusivamente do Advogado Nacional do Contribuinte. O Advogado Nacional do Contribuinte apresenta uma perspectiva independente do contribuinte que não reflecte necessariamente a posição do IRS, do Departamento do Tesouro ou do Gabinete de Gestão e Orçamento.
